사회통합에서 사회복지정책의 역할

박순일(한국사회정책연구원장)

한국은 정치 및 경제에서 지난 40여 년 간 큰 발전을 하여 와서 세계의 주요 국가군으로 들어갔다. 사회적 취약계층이나 일반 서민들의 생활도 크게 개선되었다. 그러나 사회적 갈등도 크게 증가하였다. 사회복지정책은 정치 및 경제적 성향의 갈등이 민생과 관련된 생활불만에서 발생하는 경우가 많기 때문에 사회갈등을 통합하는데 기여할 수 있다. 그러나 사회통합효과를 얻는데 장애 요인들이 있다. 빈곤, 분배문제, 그리고 기본적 생활의 충족에서 성공하지 못하고 있는 사회보장제도, 정치 및 경제발전에 비해 상대적으로 취약한 사회발전, 사회적 가치에 대한 혼란 등으로 사회정책의 갈등 해소 노력이 성공을 못 하고 있다.

사회통합을 증진시키고 경제 및 사회발전의 잠재력을 활성화하기 위하여 상생의 노력이 가장 이상적 방향이다. 상생의 협조를 얻기 위해서는 ‘국민의 경제활동은 보다 자유롭게, 기본생활보장은 보다 확실하게’ 하는 발전의 비전이 제시되어야 한다.

사회복지정책은 기본생활보장은 보다 확실하게 함으로서, 사회적 가치를 실현하고 성장잠재력을 증대시키는 상생의 사회발전에서 주요한 역할을 할 수 있다. 사회복지정책 중에서

첫째, 이해 당사자 뿐 아니라 일반 대중의 마음을 얻기 쉽고 비용절약적인 대책으로 생존권적 빈곤 대책은 사회통합에 크게 기여할 것이다. 우리 사회의 기본권에 대한 일반적 공감을 불러일으킬 뿐 아니라 국제 및 사회적 품격을 올릴 수 있는 정책일 것이다. 빈곤정책 중에서도 근로능력이 조금이라도 있으면 일을 통한 빈곤해결이 인본주의 입장에서도 중요하다. 한국 사회에서 지난 10여년 사이에 크게 악화된 빈곤문제는 근로능력자들의 일자리 상실이나 부실에서 발생하였다. 따라서 일자리에 참여시키기 위한 일자리의 마련과 근로유인 정책이 인본주의 실현의 빈곤대책으로서 강조되어야 한다. 근로능력이 있으면서 여러 이유로 일을 하지 않고 복지급여를 받는 빈곤층은 도덕적 해이에 빠진 것으로 사회적으로 인식되어 이들에 대한 복지 지원은 사회통합에 부정적인 효과를 발생할 수 있다. 반면에 자립의지가 강한 사람에 대한 철저한 보호는 보호대상자는 물론 일반인들의 지지를 증대시켜 사회통합효과가 클 것이다. 적절한 일자리의 제공을 위해서는 적합 일자리의 상시적 개발과 축적된 일자리 풀이 상시적으로 운영되어야 한다. 개별기업이 고용유지와 고용안정을 기피하여 해외로 투자하는 것을 줄이기 위해 생산성 이상의 과도한 임금인상을 억제하는 등 시장질서의 확립 방안이 필요하다. 근로능력 있는 빈곤층에 대해서는 부조대상 선정기준을 완화함으로써 기초생활보장제도의 급여와 부가급여의 제도내로 흡수하여야 한다. 지금도 의료보호와 생계비 지원을 받기 위하여 사회보험을 가입하는 일자리를 기피하고 저임금 일자리에서 일하는 보호대상자들이 적지 않다. 고용불안정 및 신용불량 등으로 인한 가정해체 및 피보험권의 상실과 같은 생활위험에 대해서는 사회보험료 경감 및 긴급구호를 보다 실효성 있고 광범위하게 실시하고, 욕구에 따른 다양한 서비스(고용상담 등)를 제공하는 다각적 접근을 모색하여야 한다.

둘째, 교육, 의료, 주거, 고용 등의 서비스는 대부분의 사회정책자들이 인정하는 기초 생필품임으로 이들의 저렴하고 안정적인 소비는 인심을 확보하고, 갈등의 명분을 줄일 수 있다. 상생효과를 높일 수 있는 기본생활 대책으로는 의료서비스에서 공익재 부문을 충분하게 확대하여야 한다. 이런 가운데 지금 논쟁 중에 있는 시장재에 대한 민영화가 점진적으로 추진될 수 있을 것으로 본다. 예컨대, 서울 을지로의 국립의료원 등 전국의 주요 도시의 중심지에 있는 국공립병의원을 증개축하고 시설 및 인력을 최고수준으로 고급화하여 서민 대중에게 값 싸게 이용할 수 있게 하여야 한다. 주거안정도 사회적 귀속감의 증대를 통해 사회통합효과를 증대시킬 수 있는 중요한 빈곤대책이다. 저소득층의 대부분이 높은 임대료나 최저주거 수준에도 못 미치는 주거상태에 있다. 특히 생존권 위협에 가까운 열악한 주거불안에 처해 있는 극빈층인 노숙자 및 쪽방 등의 거주자의 존재는 사회갈등을 촉발시킬 수 있다. 노숙자와 근로빈곤층의 열악한 주거는 그들이 선호하는 지역의 공공기관의 건물을 개조하여서라도 시급히 안정시켜야 한다. 정부의 주거정책은 주택의 양적 공급 정책에서 저소득층 및 서민들의 주거안정 중심 정책으로 전환해 나가야 한다.

셋째, 사회보험제도는 전 국민을 대상으로 하기 때문에 사회갈등을 가장 크게 일으킬 수 있다. 공적연금과 국민건강보험제도가 모두 기여에 비해 급여가 커서 세대 간의 갈등을 발생시키고 있고 앞으로 더욱 심해질 것으로 예측된다. 현재 그리스 등 남부 유럽국가의 재정위기, 일본의 재정위험 등 모두 연금제도의 과 부담에서 발생하고 있다. 한국은 다행히 선진국의 수준으로 보험료율이 인상되지 않았다. 따라서 사회보험의 사회적 가치를 실현하기위하여 국민의 생활위험을 국가가 어느 정도 책임지어야 할지를 결정하고, 수익비의 평균치가 장기적으로 1이 되어서 재정의 수지균등을 확보하는 점진적 개혁이 필요하다. 그리고 복지선진국 수준의 보험료에 이르기 전에 한국 실정에 맞는 적정 기여 및 급여수준이 결정되어야 한다.

넷째, 국가복지만이 최선이라는 이념 틀에서 벗어나야 한다. 국가 및 민간복지의 장점을 최대화하는 최적한 복지방안을 찾아야 한다. 민간복지 장점을 최대로 할 수 있는 각종 제도적 보완 이후에 기대될 수 있는 복지내용과 수준을 추정하고 이상의 복지는 국가에 의해 추진되도록 하여야 한다. 경제적 자금 수요가 아직 높고 복지예산의 효율성이 불충분한 상태에서 국가복지제도에만 의존하여서는 사회적 보호를 필요로 하는 사람들을 적절히 보장하기 어려울 것이다. 따라서 한국에서도 민간들의 복지활동을 더욱 장려하여야 한다. 지금도 국가에 의한 보편적 복지를 주창하는 사람들이 적지 않다. 재정부담이나 국민의 부담의 적합성에 대한 심도 있는 고려 없이 정치화되어 이번 선거에도 무상급식 등의 중요한 공약으로 등장하고 있다. 그러나 민간복지는 국가복지에 비해 장점을 가지고 있는 면이 있다. 이러한 이유로 첫째, 가족의 노부모, 장애인 및 아동의 지원에 대해 상당한 조세 및 보조금을 통한 지원이 강화되어야 한다. 부양능력이 있는 자의 부양 기피의 통제와 더불어부양을 장려하는 인센티브을 가족복지를 증대시킬 수 있다. 둘째, 부양능력이 부족한 가정에는 재정적 및 전문적 인력 서비스를 제공하여 이웃복지사업에 참여하게 하면 효과도 클 것이다. 그리고 이웃사림들의 재원 및 서비스 기여분에 대해서는 세제상의 혜택은 물론 이들이 도움을 필요로 할 때 동일한 도움을 얻을 수 있는 복지서비스 저축제도를 도입하여 미래의 위험에 대비할 수 있는 복지 credit의 인센티브를 줄 수 있을 것이다. 이는 정부의 지원 아래 민간차원에서 자발적인 조직으로 성장할 수 있을 것으로 보인다. 셋째, 민간복지재단의 설립 및 활동을 지원 강화해야 한다. 민간의 개별적 복지활동 및 민간복지재단의 활동은 정부가 하고 있는 공공의 역할을 대신하고 있으므로 과세 대상에서 제외되어야 한다. 복지재단에서 발생되는 정부지원 자금의 남∙오용을 우려에 대해서는 사후평가의 효율성이 오히려 더 중요할 것이다. 넷째, 재력가들의 복지활동에 대해 사회적 평판을 얻을 수 있는 명예(honor) 제도가 도입될 수 있다. 소수 대기업 소속의 복지재단의 활동을 국민들에게 알리는 투명화과정이 필요하다. 현재와 같이 의료시설, 학교, 장학재단 등에 주로 투입되고 있는 대기업들의 복지사업을 다양화하고 엄격히 평가하여 이들의 복지사회의 기여가 칭송되고 남용되는 것을 방지하여야 한다.